公共卫生管理和服务作为国家向国民提供的一种公共福利，对于民生建设和社会发展而言极为必要。但是，“一个有力量保护其公民的国家，也有力量压迫其公民”。政府主导型公共卫生事业的建立与强化，乃是国家职能的深化和具体化，同时也是国家权力的一种扩张。正如医学史家余新忠先生所忧虑的那样，“但若不能意识到这些制度本身隐含的权力关系，而不能建立起相应的监督和制约机制，那么，政府的职能往往就会以现代化名目合理、合法地无限扩张，民众的实际需求也就很难得到必要的重视”。因此，提出政府在公共卫生中应发挥其应有的主导作用的同时，也提出了这样一个命题，即政府所享有的公共卫生管理职权只有在法治的框架之下受到控制和约束时，才可能是正当的。事实证明，只有法治才能为公共卫生的发展提供可靠的制度保障。早在古希腊时期，思想家亚里士多德（Aristotle）就对“法治”有过经典的阐述，他认为法治应当包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”可见，法治框架下的公共卫生国家治理不仅要求建立起一套完整的公共卫生法律制度，还要求立法者既有公共政策的宏观设计能力，又有制度建构的微观操作能力，以保证公共卫生法律制度能够得以顺利实施。

法治首先在形式意义上要求法律的权威高于任何个人的权威。国家权力必须受到法律的限制，其实质乃是保障人的自由。“只有当所有的权力都受到法律的支配，法律乃是至高无上的权威的时候，自由才可能存在。”C.E.布莱克（C.E.Black）认为，由政府主导的现代化要求合理地发挥政府的功能，而法治则是现代行政机关发挥作用的基础。我国《宪法》第5条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这为政府在公共卫生中的权力运作奠定了法治的框架。职权对于政府而言是一种权力，也是一种责任。政府在公共卫生领域不仅需要忠实地履行法律赋予的权力，而且需要在法律所规定权限范围内行使权力，并且遵循法律规定的程序。这是公共卫生政府主导法治化的形式要件。法治对政府公共卫生职权的规范与限制的主要任务在于避免政府对公共卫生的主导陷入两个极端：一是政府恣意运用惩罚、强制等手段侵犯公民的合法权益；二是政府权力受到过分的限缩，导致难以应对公共危机。而政府权力在实践中容易受到利益的驱使，经常难以准确把握行使的边界，或者过于积极主动导致超越权限，或者过于消极被动而导致不作为。因此，法治框架下的公共卫生政府主导需要解决的不是简单地如何限权、控权的问题，而是要研究政府应该怎样正确地行使权力和履行职责。

而从实质意义上的法治来讲，它不仅仅是有关治国方略和法律权威的问题，而关系到作为国家权力来源的法律的“合法性”以及相关的政体问题，这就是法治与民主的关系问题。西方法治的价值基础在于“天赋人权”学说和“主权在民”原则，“西方法治既以民主和人权为目的，也是民主和人权的保障”。一个国家必须致力于使其规制行为具有公信力和公正性，这是政府规制正当性和有效性的前提。一种持续稳定的法秩序只能建立在绝大多数公民的认同和接受的基础之上。如果个人的权利和自由是法治的基础，那么法治就不仅要求对国家权力进行限制，还要求国家权力应具备民主正当性。对于现代法治而言，其实质内涵除了必须建立在民主政治基础上以外，还要求实现科学之治，实现国家治理能力现代化。也就是说，法治总是一种蕴含着特定价值选择的形式。“法治不仅是法律的，而且还是政治的、社会的和文化的。”国家权力不应当被过于简单地想象为对个人自由的唯一压迫者，个人自由是有边界的，这种边界既存在于一个人的自由与他人自由的冲突之中，也体现在个人自由与公共利益的冲突之中。因此，国家权力也担负着对公民的各种自由予以规范和调整的任务。在公共卫生中，法律的主要作用在于对各种冲突的利益关系进行调和，并设定一种可以得到广泛接受的法秩序。而其作用的方式则是为法律关系主体配置权利和义务。在形式法治层面，公权力为个人设定义务或者限制个人权利都需要法律上的授权，这是行政法治原则的要求。而在实质法治层面，还必须考虑作为公权力来源的法律是否具有“合法性”的问题，即立法本身的科学性、合理性和可接受性。

以“非典”后我国的传染病防治法律制度改革为例。在2004年传染病防治法修订以前，我国法律规定的传染病防控强制措施在适用范围以及措施种类方面都较为有限，无法适应新型突发性传染性疾病的防治需要，这为2003年SARS病毒在我国的暴发埋下制度隐患。2003年5月，为控制SARS疫情，国务院迅速制定并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，这部条例大大扩张了当时传染病防治法所限定的适用范围，从确诊病人扩大到疑似病人及其密切接触者，而且在强制措施的实施主体以及可以采取的措施种类上都突破了传染病防治法的授权，其合法性与合理性受到法学界质疑。显然，《突发公共卫生事件应急条例》是国务院在特殊紧急的历史条件下制定的。“非典”之后，在认真审视并反思公共卫生法律体系的漏洞与弊病、总结抗击“非典”过程中的经验的基础上，全国人大常委会于2004年修订了传染病防治法，并于2007年制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，之后在2013年对传染病防治法进行了修正。至此，我国在疾病防控和应对突发公共卫生事件方面的国家能力得到全面提升。这是我国政府基于保护公民健康的使命适用紧急处置权处理突发公共卫生事件的典型例证，同时也是立法者及时对因紧急状态立法而出现的法律规范间的矛盾进行协调，从而健全相应的机制和制度，维护法治权威的实践范本。